EL MUNDO
26/1/2006
El dictamen de su Comisión de Estudios propone al Gobierno que aproveche la reforma de la Carta Magna para «delimitar» las competencias del Estado, frente a «los riesgos de crisis que genera la apertura del sistema» También sugiere cambiar el artículo 143 para que la Constitución establezca expresamente que las autonomías están obligadas a «asegurar la solidaridad entre ellas y a hacer más eficaz la acción de los poderes públicos» Plantea que se restablezca el recurso previo de inconstitucionalidad para que el TC tenga que pronunciarse antes de someter un Estatuto a referéndum y anular la disposición transitoria que permite a Navarra unirse al País Vasco El Consejo de Estado recomienda al Gobierno que la Constitución fije el techo competencial autonómico a través de un «sistema de delimitación de competencias». De este modo, considera que se evitaría la «inoperancia» demostrada por un «sistema abierto», necesario en la Transición pero que ahora «crea tensiones perjudiciales para la vida del Estado». a Alta Institución recuerda que la instauración de las comunidades se efectuó no sólo «por el deseo de satisfacer una pretensión de autonomía», sino también «para garantizar la solidaridad y hacer eficaz la acción de los poderes públicos».
Respecto a las reformas estatutarias, aconseja introducir el «recurso previo de inconstitucionalidad», así como, revisar el concepto de solidaridad.
Además, sugiere que queden delimitadas las facultades de titularidad estatal «para evitar disfunciones o utilizaciones abusivas».
Estos son algunos de los puntos recogidos en el voluminoso informe con el que el Consejo de Estado responde al Gobierno sobre cómo se deberían realizar las cuatro reformas constitucionales que el presidente Rodríguez Zapatero anunció al principio de la legislatura: la relativa a la Corona, la del Senado, la recepción del proceso de construcción europea y la inclusión de la denominación de las comunidades autónomas.
El texto, que se someterá a votación en un Pleno del Consejo que se celebrará a partir del 16 de febrero, ha sido consensuado por los siete miembros de la Comisión de Estudios integrada por el presidente de la institución, Francisco Rubio Llorente, el abogado del Estado, Joaquín de Fuentes, el presidente del Consejo General de la Abogacía, Carlos Carnicer y los juristas de reconocido prestigio Landelino Lavilla, Miguel Rodríguez Piñeiro, Pedro Cruz Villalón y Rafael Gómez.
El informe fue elaborado antes de que el Estatuto de Cataluña fuese remitido a las Cortes y al margen de la polémica suscitada por las negociaciones al efecto. Y es en el apartado relativo a la denominación de las autonomías y su incorporación al texto constitucional en el que se encuentran desarrolladas las reflexiones antes enunciadas. El Consejo de Estado, lejos de sugerir que las reformas deban o no llevarse a cabo, entiende que la mera designación de las comunidades tiene consecuencias jurídicas importantes y que el Ejecutivo no le está solicitando solamente una fórmula nominal, sino también el análisis de sus repercusiones a sabiendas de que una modificación, por nimia que sea, del texto constitucional, repercute en toda la Carta Magna.
En su solicitud, el Ejecutivo exponía que la política de consenso empleada durante la Transición condujo al acogimiento de soluciones jurídicas flexibles, de modo que las Cortes Constituyentes «prefirieron no agotar de forma conclusiva y definitiva el diseño territorial del Estado». «Por eso la Constitución no predeterminó ni el número de comunidades autónomas que se podían constituir ni las competencias que exactamente debían corresponderles», explica, y sostiene que «es tiempo de consolidar los logros alcanzados, reconociendo de forma expresa a los sujetos institucionales que han protagonizado el proceso» y «superando así la apertura inicial del modelo de descentralización establecido». El Consejo de Estado le responde que la apertura del modelo es consecuencia del llamado principio dispositivo que deberá desaparecer y precisa que no se trata tanto de «superar la apertura inicial del modelo», sino de «dejar constancia de una superación ya producida».
Desde el punto de vista del Consejo de Estado, actualmente «la reforma estatutaria es una posibilidad siempre abierta» que puede no generar problemas pero que, «cuando surge al margen de un acuerdo previo», da lugar a una «relación dialéctica entre las Cortes y los Parlamentos de las comunidades de la que pueden surgir tensiones perjudiciales para la vida del Estado». Los «riesgos de crisis» aumentan cuanto más se acerca el ámbito competencial de las comunidades al máximo admitido por la Constitución», una circunstancia que origina acusaciones y que se agrava por los intereses que puedan tener los partidos políticos que gobiernan las comunidades.
Estas razones son las que llevan a esta institución consultiva a recomendar que se cierren las inestabilidades llevando a la Constitución «todo el sistema de delimitación de competencias».No se trata de transformar la Carta Magna en un elemento rígido sino de «superar la apertura del sistema» mediante la reforma estatutaria para la que ofrece procedimientos y limitaciones. En este sentido, el Consejo de Estado recomienda que, para superar una eventual y contumaz divergencia de opiniones entre el Congreso y el Senado, «cabría introducir la exigencia de que la aprobación hubiera de hacerse por mayoría absoluta en ambas Cámaras». Y añade un punto que puede suscitar controversia, porque ha sido demandado por el PP, al añadir: «En este caso, como es obvio, para superar la actual divergencia entre ellas, habría que exigir para la decisión final del Congreso una mayoría superior inspirada en las previsiones de los propios Estatutos».
Sugiere asimismo la conveniencia de «reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad», únicamente esgrimible -hay que destacar- frente al texto aprobado por las Cortes. Las autoridades consultadas son conscientes de que «las eventuales transgresiones podrán siempre ser corregidas a través del recurso de inconstitucionalidad o a través del recurso de amparo», pero, para «librar» a los Estatutos de «sospechas», sostiene que «este control a posteriori, tal vez no resulte el más adecuado».
En cuanto a los límites de dichas reformas, el Consejo propone que se precise que lo que se está cediendo a las comunidades, no es la titularidad de las transferencias, sino su ejercicio y solicita la delimitación de las facultades de titularidad estatal. Desde su punto de vista, hay que caracterizar, «en términos muy genéricos», las competencias que en ningún caso pueden ser transferidas, especificando las que se consideren «inherentes al ejercicio de la soberanía e indispensables para asegurar el correcto funcionamiento del Estado». Y hay que señalar las que pueden ser delegadas, estableciendo un criterio más preciso que el actual. Se debe exigir, como requisito adicional, «que se trate de competencias necesarias para que la comunidad ejerza más eficazmente las facultades ya asumidas, con exclusión de todas las que se proyecten sobre materias en las que la comunidad no puede invocar ningún título que le habilite para intervenir». No en vano, los miembros del Consejo recuerdan que, para llevar a cabo el sistema autonómico, había que «tomar en consideración el interés de los entes de nueva creación», pero «no se podía dejar de tener en cuenta el interés general de todo el Estado».«Explicar la creación del Estado de las autonomías sólo por el deseo de satisfacer unas pretensiones autonómicas, resulta inexacto», sostiene, y «genera consecuencias perturbadoras en la práctica».Para completar este punto de vista «reduccionista», se sugiere que se complemente la referencia al derecho de autonomía con otras finalidades.
Por ello se propone la siguiente redacción del artículo 143: «Para realizar el derecho de nacionalidades y regiones a gozar de autonomía en la gestión de sus intereses, asegurar la solidaridad entre ellas y hacer más eficaz la acción de los poderes públicos, España se organiza territorialmente en las siguientes comunidades autónomas: País Vasco-Euskadi, Cataluña-Catalunya, etc.». Respecto al principio de solidaridad, el Consejo destaca que, pese a que constituye el factor de equilibrio entre la unidad y la autonomía, la referencias que se hacen en la Constitución están lejos de concretar su contenido. Explica que hay «discordancias» y para superarlas recomienda que el Estado garantice, no la solidaridad en cuanto a «principio», sino en cuanto a «realización efectiva», de modo que deberá «fomentar los comportamientos solidarios de las CCAA y combatir los que no lo sean».
De modo que piden la revisión de este principio para dotar a la jurisprudencia de una base más firme, para asentar las funciones del Estado y «las limitaciones que a las comunidades impone el deber de solidaridad recíproca».
LAS CLAVES DEL DOCUMENTO
1.- La Autonomía no es un fin. España se organiza en comunidades autónomas, no sólo para satisfacer unas pretensiones autonómicas sino para otras finalidades como asegurar la solidaridad entre ellas y hacer más eficaz la gestión de los poderes públicos.
2.- Delimitación de competencias. Los riesgos de crisis que la apertura de competencias genera hacen que no carezcan de fundamento las dudas de mantener en vigor un principio organizativo que puede lograrse por el procedimiento de llevar a la Constitución el sistema de delimitación de competencias.
3.- Recurso previo de inconstitucionalidad. Aunque las eventuales transgresiones podrán ser siempre corregidas por el Constitucional a través de un recurso, para librar a los Estatutos de sospechas y acusaciones podría considerarse la conveniencia de reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad.
4.- Mayoría cualificada. Cabría introducir la exigencia de que la aprobación hubiera de hacerse por mayoría absoluta en ambas Cámaras y para superar la divergencia entre ellas habría que exigir para el Congreso una mayoría superior inspirada en las previsiones de los propios Estatutos de Autonomía.
5.- Principio de solidaridad. Conviene revisar el tratamiento que la Constitución hace de este principio entendiendo que lo que el Estado ha de garantizar no es la solidaridad en cuanto a «principio» sino su «realización efectiva». Ha de fomentar los comportamientos solidarios y combatir los que no lo sean.
26/1/2006
El dictamen de su Comisión de Estudios propone al Gobierno que aproveche la reforma de la Carta Magna para «delimitar» las competencias del Estado, frente a «los riesgos de crisis que genera la apertura del sistema» También sugiere cambiar el artículo 143 para que la Constitución establezca expresamente que las autonomías están obligadas a «asegurar la solidaridad entre ellas y a hacer más eficaz la acción de los poderes públicos» Plantea que se restablezca el recurso previo de inconstitucionalidad para que el TC tenga que pronunciarse antes de someter un Estatuto a referéndum y anular la disposición transitoria que permite a Navarra unirse al País Vasco El Consejo de Estado recomienda al Gobierno que la Constitución fije el techo competencial autonómico a través de un «sistema de delimitación de competencias». De este modo, considera que se evitaría la «inoperancia» demostrada por un «sistema abierto», necesario en la Transición pero que ahora «crea tensiones perjudiciales para la vida del Estado». a Alta Institución recuerda que la instauración de las comunidades se efectuó no sólo «por el deseo de satisfacer una pretensión de autonomía», sino también «para garantizar la solidaridad y hacer eficaz la acción de los poderes públicos».
Respecto a las reformas estatutarias, aconseja introducir el «recurso previo de inconstitucionalidad», así como, revisar el concepto de solidaridad.
Además, sugiere que queden delimitadas las facultades de titularidad estatal «para evitar disfunciones o utilizaciones abusivas».
Estos son algunos de los puntos recogidos en el voluminoso informe con el que el Consejo de Estado responde al Gobierno sobre cómo se deberían realizar las cuatro reformas constitucionales que el presidente Rodríguez Zapatero anunció al principio de la legislatura: la relativa a la Corona, la del Senado, la recepción del proceso de construcción europea y la inclusión de la denominación de las comunidades autónomas.
El texto, que se someterá a votación en un Pleno del Consejo que se celebrará a partir del 16 de febrero, ha sido consensuado por los siete miembros de la Comisión de Estudios integrada por el presidente de la institución, Francisco Rubio Llorente, el abogado del Estado, Joaquín de Fuentes, el presidente del Consejo General de la Abogacía, Carlos Carnicer y los juristas de reconocido prestigio Landelino Lavilla, Miguel Rodríguez Piñeiro, Pedro Cruz Villalón y Rafael Gómez.
El informe fue elaborado antes de que el Estatuto de Cataluña fuese remitido a las Cortes y al margen de la polémica suscitada por las negociaciones al efecto. Y es en el apartado relativo a la denominación de las autonomías y su incorporación al texto constitucional en el que se encuentran desarrolladas las reflexiones antes enunciadas. El Consejo de Estado, lejos de sugerir que las reformas deban o no llevarse a cabo, entiende que la mera designación de las comunidades tiene consecuencias jurídicas importantes y que el Ejecutivo no le está solicitando solamente una fórmula nominal, sino también el análisis de sus repercusiones a sabiendas de que una modificación, por nimia que sea, del texto constitucional, repercute en toda la Carta Magna.
En su solicitud, el Ejecutivo exponía que la política de consenso empleada durante la Transición condujo al acogimiento de soluciones jurídicas flexibles, de modo que las Cortes Constituyentes «prefirieron no agotar de forma conclusiva y definitiva el diseño territorial del Estado». «Por eso la Constitución no predeterminó ni el número de comunidades autónomas que se podían constituir ni las competencias que exactamente debían corresponderles», explica, y sostiene que «es tiempo de consolidar los logros alcanzados, reconociendo de forma expresa a los sujetos institucionales que han protagonizado el proceso» y «superando así la apertura inicial del modelo de descentralización establecido». El Consejo de Estado le responde que la apertura del modelo es consecuencia del llamado principio dispositivo que deberá desaparecer y precisa que no se trata tanto de «superar la apertura inicial del modelo», sino de «dejar constancia de una superación ya producida».
Desde el punto de vista del Consejo de Estado, actualmente «la reforma estatutaria es una posibilidad siempre abierta» que puede no generar problemas pero que, «cuando surge al margen de un acuerdo previo», da lugar a una «relación dialéctica entre las Cortes y los Parlamentos de las comunidades de la que pueden surgir tensiones perjudiciales para la vida del Estado». Los «riesgos de crisis» aumentan cuanto más se acerca el ámbito competencial de las comunidades al máximo admitido por la Constitución», una circunstancia que origina acusaciones y que se agrava por los intereses que puedan tener los partidos políticos que gobiernan las comunidades.
Estas razones son las que llevan a esta institución consultiva a recomendar que se cierren las inestabilidades llevando a la Constitución «todo el sistema de delimitación de competencias».No se trata de transformar la Carta Magna en un elemento rígido sino de «superar la apertura del sistema» mediante la reforma estatutaria para la que ofrece procedimientos y limitaciones. En este sentido, el Consejo de Estado recomienda que, para superar una eventual y contumaz divergencia de opiniones entre el Congreso y el Senado, «cabría introducir la exigencia de que la aprobación hubiera de hacerse por mayoría absoluta en ambas Cámaras». Y añade un punto que puede suscitar controversia, porque ha sido demandado por el PP, al añadir: «En este caso, como es obvio, para superar la actual divergencia entre ellas, habría que exigir para la decisión final del Congreso una mayoría superior inspirada en las previsiones de los propios Estatutos».
Sugiere asimismo la conveniencia de «reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad», únicamente esgrimible -hay que destacar- frente al texto aprobado por las Cortes. Las autoridades consultadas son conscientes de que «las eventuales transgresiones podrán siempre ser corregidas a través del recurso de inconstitucionalidad o a través del recurso de amparo», pero, para «librar» a los Estatutos de «sospechas», sostiene que «este control a posteriori, tal vez no resulte el más adecuado».
En cuanto a los límites de dichas reformas, el Consejo propone que se precise que lo que se está cediendo a las comunidades, no es la titularidad de las transferencias, sino su ejercicio y solicita la delimitación de las facultades de titularidad estatal. Desde su punto de vista, hay que caracterizar, «en términos muy genéricos», las competencias que en ningún caso pueden ser transferidas, especificando las que se consideren «inherentes al ejercicio de la soberanía e indispensables para asegurar el correcto funcionamiento del Estado». Y hay que señalar las que pueden ser delegadas, estableciendo un criterio más preciso que el actual. Se debe exigir, como requisito adicional, «que se trate de competencias necesarias para que la comunidad ejerza más eficazmente las facultades ya asumidas, con exclusión de todas las que se proyecten sobre materias en las que la comunidad no puede invocar ningún título que le habilite para intervenir». No en vano, los miembros del Consejo recuerdan que, para llevar a cabo el sistema autonómico, había que «tomar en consideración el interés de los entes de nueva creación», pero «no se podía dejar de tener en cuenta el interés general de todo el Estado».«Explicar la creación del Estado de las autonomías sólo por el deseo de satisfacer unas pretensiones autonómicas, resulta inexacto», sostiene, y «genera consecuencias perturbadoras en la práctica».Para completar este punto de vista «reduccionista», se sugiere que se complemente la referencia al derecho de autonomía con otras finalidades.
Por ello se propone la siguiente redacción del artículo 143: «Para realizar el derecho de nacionalidades y regiones a gozar de autonomía en la gestión de sus intereses, asegurar la solidaridad entre ellas y hacer más eficaz la acción de los poderes públicos, España se organiza territorialmente en las siguientes comunidades autónomas: País Vasco-Euskadi, Cataluña-Catalunya, etc.». Respecto al principio de solidaridad, el Consejo destaca que, pese a que constituye el factor de equilibrio entre la unidad y la autonomía, la referencias que se hacen en la Constitución están lejos de concretar su contenido. Explica que hay «discordancias» y para superarlas recomienda que el Estado garantice, no la solidaridad en cuanto a «principio», sino en cuanto a «realización efectiva», de modo que deberá «fomentar los comportamientos solidarios de las CCAA y combatir los que no lo sean».
De modo que piden la revisión de este principio para dotar a la jurisprudencia de una base más firme, para asentar las funciones del Estado y «las limitaciones que a las comunidades impone el deber de solidaridad recíproca».
LAS CLAVES DEL DOCUMENTO
1.- La Autonomía no es un fin. España se organiza en comunidades autónomas, no sólo para satisfacer unas pretensiones autonómicas sino para otras finalidades como asegurar la solidaridad entre ellas y hacer más eficaz la gestión de los poderes públicos.
2.- Delimitación de competencias. Los riesgos de crisis que la apertura de competencias genera hacen que no carezcan de fundamento las dudas de mantener en vigor un principio organizativo que puede lograrse por el procedimiento de llevar a la Constitución el sistema de delimitación de competencias.
3.- Recurso previo de inconstitucionalidad. Aunque las eventuales transgresiones podrán ser siempre corregidas por el Constitucional a través de un recurso, para librar a los Estatutos de sospechas y acusaciones podría considerarse la conveniencia de reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad.
4.- Mayoría cualificada. Cabría introducir la exigencia de que la aprobación hubiera de hacerse por mayoría absoluta en ambas Cámaras y para superar la divergencia entre ellas habría que exigir para el Congreso una mayoría superior inspirada en las previsiones de los propios Estatutos de Autonomía.
5.- Principio de solidaridad. Conviene revisar el tratamiento que la Constitución hace de este principio entendiendo que lo que el Estado ha de garantizar no es la solidaridad en cuanto a «principio» sino su «realización efectiva». Ha de fomentar los comportamientos solidarios y combatir los que no lo sean.
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