Por Carlos Ruiz Miguel
7 de Marzo de 2006
¿Es Marruecos la “potencia administradora” del Sáhara Occidental según las Naciones Unidas o es la potencia “ocupante” del mismo? La respuesta, lejos de ser puramente teórica, tiene graves consecuencias prácticas, política y económicamente. La más inmediata, afecta, nada menos, a la posibilidad de concertar un acuerdo de pesca sobre aguas saharauis. El proceso de ratificación, ahora en curso, del acuerdo de pesca firmado en julio de 2005 por la Comisión Europea y Marruecos puede quedar seriamente afectado por este dato.
I. El gobierno de España induce a la UE a error respecto al status de Marruecos en el Sáhara Occidental.
El gobierno de Rodríguez Zapatero ha cambiado radicalmente la posición española en el asunto del Sáhara Occidental. Después de muerto Franco ningún gobierno español había calificado hasta ahora a Marruecos como “potencia administradora” del Sáhara Occidental. Sin embargo, altos representantes del actual gobierno español han venido insistiendo en que Marruecos es la “potencia administradora” de la colonia. El Ministro español de Asuntos Exteriores Miguel Ángel Moratinos Cuyaubé en el mes de junio de 2005 ha dicho hasta cuatro veces (en el Senado el 22 de junio, en el programa “La mirada crítica” de Tele 5 el 27 del mismo mes, el día 29 de junio en el Congreso y el 7 de agosto en Arcila) que los Acuerdos de Madrid (último acto del franquismo, por cierto), “dieron a Marruecos su calidad de potencia administradora reconocida por Naciones Unidas”. Por su parte, Agustín Santos, Asesor Ejecutivo para Asuntos Parlamentarios del MAE, en carta de 17 de Junio 2005 a los Portavoces del Intergrupo Sahara del Principado de Asturias en relación con la visita que se hizo a El Aaiún aludía a “Las autoridades marroquíes, como potencia administradora del Sahara Occidental”.
Estas afirmaciones se hacen por un gobierno, el español, que ha confesado que ha sido quien ha impulsado la celebración de un nuevo acuerdo de pesca entre la UE y Marruecos. Ese acuerdo de pesca, que la propia Comisión Europea confiesa que incluye las aguas del Sáhara Occidental, se firmó apenas unas semanas después de que el ministro Moratinos hiciera estas afirmaciones. Es obvio que la Comisión Europea ha firmado este acuerdo tras haber sido inducida a creer que Marruecos es la potencia administradora del territorio.
¿Es esto cierto? En mi opinión no y, con mucho gusto, invito al Ministro Español de Asuntos Extgeriores o a cualquiera de sus asesores a un debate público sobre la cuestión. Por ello, después de aclarar la noción de “potencia administradora” quiero argumentar, en primer lugar, que la cualidad de “potencia administradora” del Sáhara Occidental sólo se ha reconocido a España; en segundo lugar, que el acuerdo de Madrid de 1975 no trasfiere a Marruecos la cualidad de “potencia administradora” del Sáhara; en tercer lugar que esa cualidad de “potencia administradora” del Sáhara tampoco le ha sido “reconocida por Naciones Unidas”, antes bien, ha sido calificada como potencia ocupante; y, en cuarto lugar, que precisamente por eso, la UE no puede firmar un acuerdo pesquero con Marruecos que abarque las aguas del Sáhara Occidental.
II. La noción de “potencia administradora” en el Derecho Internacional.
La Carta de las Naciones Unidas se refiere en varios artículos a las metrópolis que poseen colonias. En la versión inglesa, a las metrópolis sometidas al régimen especial del Consejo de Administración Fiduciaria se les llama “administering authority”, “autorité chargé de l’administration” o “autoridad administradora” (artículos 84, 87 y 88 de la Carta de las Naciones Unidas). No existe una expresión determinada para las metrópolis distintas de las anteriores.
Ahora bien, en las resoluciones de la ONU se ha introducido un concepto, el de “potencia administradora” (administering power/puissance administrante)para referirse a ese tipo de metrópolis. Así, por ejemplo, en el caso del Sáhara Occidental, las resoluciones que aludían a España como “potencia administradora” (a partir de la resolución 2072 aluden a la “administering power”, “puissance administrante” o “potencia administradora”).
El estatuto de “potencia administradora” tiene consecuencias jurídicas importantes. Por un lado, una potencia administradora está habilitada ejercer determinados “poderes” o “competencia” sobre el territorio colonial (de tipo económico, por ejemplo). Pero, por otro lado, ese estatuto de “potencia administradora” conlleva “responsabilidades” y “obligaciones”. El artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas detalla varias de estas obligaciones. En cualquier caso, la obligación más importante es la de proceder a la descolonización del territorio.
III. España, potencia administradora del Sahara Occidental.
La última presencia continuada de España en el Sáhara Occidental comenzó en 1884. Pocos años después de su ingreso España en la ONU, España consideró oficialmente al Sáhara Occidental como “Territorio No Autónomo”, es decir, como una colonia y, por tanto, sujeta a un proceso de descolonización de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas. La ONU reconoció expresamente a España como “potencia administradora” del Sáhara. La primera resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas que califica a España como “potencia administradora” (administering power/puissance administrante)del Sáhara es la resolución 2072, de 17 de diciembre de 1965. Esta resolución, en el párrafo 2 de su parte dispositiva dice, textualmente que
“(la Asamblea General) requiere urgentemente al gobierno de España, como potencia administradora, para que tome todas las medidas pertinentes para la liberación de los territorios de Ifni y del Sáhara Occidental de la dominación colonial”.
Esta cualidad de España como “potencia administradora” del Sáhara Occidental fue expresamente reiterada por varias resoluciones posteriores de la Asamblea General: resoluciones 2229 (de 20 de diciembre de 1966), 2354 (de 19 de diciembre de 1967), 2428 (de 27 de diciembre de 1968), 2591 (de 16 de diciembre de 1969), 2711 (de 14 de diciembre de 1970), 2983 (de 14 de diciembre de 1972) y 3162 (de 14 de diciembre de 1973).
Primera conclusión: España era la potencia administradora del Sáhara Occidental cuando se inicia el proceso de descolonización de este territorio.
IV. El acuerdo de Madrid no transfiere la cualidad de “potencia administradora” a Marruecos.
El 14 de noviembre de 1975, seis días antes de la muerte de Franco, España firmó unos acuerdos con Marruecos y Mauritania. Esos acuerdos se componen de una “declaración política” que se trasladó a la ONU y de unos anejos secretos. La “Declaración de principios entre España, Marruecos y Mauritania sobre el Sáhara Occidental” (nombre oficial de lo vulgarmente conocido como “Acuerdo de Madrid”) en sus dos primeros párrafos dice:
“1º. España ratifica su resolución -reiteradamente manifestada ante la ONU- de descolonizar el territorio del Sahara occidental poniendo término a las responsabilidades y poderes que tiene sobre dicho territorio como Potencia Administradora.
2º. España procederá de inmediato a instituir una Administración temporal en el territorio en la que participarán Marruecos y Mauritania en colaboración con la Yemaá y a la cual serán transmitidas las responsabilidades y poderes a que se refiere el párrafo anterior. En su consecuencia, se acuerda designar a dos Gobernadores Adjuntos, a propuesta de Marruecos y Mauritania, a fin de que auxilien en sus funciones al Gobernador General del territorio. La terminación de la presencia española en el territorio se llevará a efecto definitivamente, antes del 28 de febrero de 1976.”
A tenor de lo anterior se deduce que España quiso abandonar su cualidad de potencia administradora, aunque, como se verá, en el Derecho no todo lo que uno quiere es legalmente posible.
El “Acuerdo de Madrid” es invocado por Marruecos como “título” de su presencia en el Sáhara, la última vez lo ha hecho en una carta dirigida por el ministro de Asuntos Exteriores de Marruecos (Benaissa) al Secretario General de la ONU (1). Sin embargo, un análisis cuidadoso del mismo revela que esto es algo más que discutible por varias razones.
En primer lugar, las “responsabilidades y poderes” de España como “potencia administradora” no fueron transferidas en ese Acuerdo a Marruecos, sino a una entidad tripartita “en la que participarán Marruecos y Mauritania” junto a España. Por eso, es rotundamente falso afirmar que los acuerdos de Madrid dieron a Marruecos su cualidad de “potencia administradora”. Esa cualidad no se le dio “a Marruecos” sino a una entidad tripartita formada por España, Marruecos y Mauritania.
En segundo lugar, esta administración tripartita asumió las “responsabilidades” que correspondían a España. La más importante de esas responsabilidades era la responsabilidad de descolonizar el territorio mediante un referéndum de autodeterminación tal y como se venía exigiendo por las resoluciones de la Asamblea General de la ONU antes citadas. La resolucion 3458 B, de 10 de diciembre de 1975 lo recordó. Es claro que la “administración tripartita” no llevó a cabo el exigido referéndum de autodeterminación, luego el acuerdo de Madrid resultó frustrado en su objeto y al no cumplir el objetivo que su texto declara debe entenderse como caducado.
En tercer lugar, conviene recordar que esta “administración tripartita” fue temporal. La misma, por definición, terminaba en el momento en el que España abandonara el Sáhara, es decir, antes del 28 de febrero de 1976. España abandonó el territorio dos días antes, el 26 de febrero de 1976. Esto significa que después del 26 de febrero de 1976 dejó de existir la administración tripartita al faltar una de las tres partes. Ahora bien, el Acuerdo no preveía que las dos partes restantes pudieran subrogarse en los derechos de la administración tripartita. La delegación de poderes que hizo España a la Administración tripartita no admitía subdelegaciones. En consecuencia, después del 26 de febrero de 1976 dejó de existir la Administración tripartita y, por tanto, Marruecos y Mauritania dejaron de ser co-administradores del territorio pues la administración no era subdelegable. Marruecos, después del 26 de febrero de 1976 no sólo no es “potencia administradora”, sino que ni siquiera puede ser considerada como “co-administradora”.
La validez jurídica del Acuerdo de Madrid ha sido cuestionada, unánimemente, por la doctrina jurídica. Pero su nulidad no sólo se predica por académicos. Su nulidad está declarada por el propio subsecretario general de la ONU y consejero jurídico de la Organización, Hans Corell. En su trascendental dictamen de 29 de enero de 2002, el consejero jurídico de la ONU dijo que:
“El Acuerdo de Madrid no transfirió la soberanía sobre el Territorio ni confirió a ninguno de los signatarios la condición de Potencia administradora, condición que España, por sí sola, no podía haber transferido unilateralmente” (apartado 6º).
Es más, este mismo dictamen recuerda que
“Marruecos, sin embargo, no figura como la Potencia administradora del Territorio en la lista de Territorios no autónomos de las Naciones Unidas y, por consiguiente, no ha transmitido la información sobre el Territorio prevista en el apartado e) del Artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas” (apartado 7º).
Este artículo 73 obliga a la potencia administradora de una colonia a transmitir a la ONU información técnica y estadística.
Segunda conclusión: El acuerdo de Madrid de 1975 no ha transferido “a Marruecos” la cualidad de potencia administradora.
Tercera conclusión: la transferencia de la cualidad de “potencia administradora” a una entidad tripartita formada por España, Marruecos y Mauritania se hizo para que esta entidad tripartita asumiera no sólo los “poderes” de la potencia administradora, sino también sus “responsabilidades”, siendo la principal la de celebrar un referéndum de autodeterminación. Es un hecho que la administración temporal tripartita no hizo frente a esas responsabilidades.
V. Las Naciones Unidas no han considerado a Marruecos como “potencia administradora” sino como “potencia ocupante”
Todas las conclusiones anteriores se hallan confirmadas por resoluciones de la Asamblea General de la ONU que, después de aprobado el Acuerdo han seguido considerando a España como “potencia administradora” y han considerado a Marruecos como “potencia ocupante”, después de constatar cómo la administración temporal tripartita no asumió las “responsabilidades” de la descolonización del territorio.
La resolución 3458 B de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 10 de diciembre de 1975, “toma nota” del acuerdo de Madrid, pero recordando a las tres partes (interim administration/administration intérimaire) que deben hacer un referéndum, como única forma de justificar aquel acto.
La resolución 3458 B admitía el acuerdo de Madrid sólo si efectivamente procedía a la autodeterminación del territorio. Previendo la posibilidad de que ello no fuera así, la propia Asamblea General aprobó la resolución 3458 A, de la misma fecha que, por dos ocasiones, se refiere a “España, como potencia administradora” (administering power/puissance administrante) en los apartados 7 y 8 de su parte dispositiva.
Pero, por si esto fuera poco, después de los acuerdos de Madrid, la Asamblea General de las Naciones Unidas al referirse a Marruecos, nunca ha empleado la expresión “potencia administradora”. Es más, ha calificado su presencia como “ocupación”, es decir, como una presencia que carece de cualquier título jurídico. La resolución 34/37, de 21 de noviembre de 1979, califica tres veces como “ocupación” (occupation/occupation) la presencia marroquí en su parte dispositiva. Y en el mismo sentido se pronuncia la resolución 35/19, de 11 de diciembre de 1980 (párrafos 3 y 9 de su parte de su parte dispositiva).
Cuarta conclusión: la única calificación de la presencia de Marruecos que se contiene en las resoluciones de las Naciones Unidas es la de potencia ocupante.
VI. Los informes del Secretario General tampoco consagran a Marruecos como “potencia administradora” del territorio
Esta calificación jurídica tan clara aparentemente aparece cuestionada a raíz de que en su informe S/2000/1029, de 25 de octubre de 2000, por primera vez el SG introdujo una expresión para referirse a Marruecos que es la de “administrative power” (párrafo 30). Ahora bien, un análisis más cuidadoso revela que nada ha cambiado. Y no sólo porque los informes del SG no son fuente de Derecho Internacional y mucho menos un instrumento jurídico capaz de modificar lo que disponga una resolución de la Asamblea General, sino porque estos informes no cambian el estatus que la Asamblea General ha dado a Marruecos. La única versión original del informe es la inglesa y la expresión utilizada para referirse a Marruecos es la de “administrative power” (párrafo 30). Es decir, al decir “administrative” pero no “administering” se está cuidando de no alterar la calificación que ha hecho la Asamblea General. A Marruecos, por tanto, no se le califica como “administering power” que es el modo en el que en inglés se designa a las legalmente consideradas como “potencias administradoras” de un territorio no autónomo, sino como “administrative power”.
Esta denominación (“administrative power”) se reitera en el informe S/2001/148, de 20 de febrero de 2001 (párrafos 2 y 22). La única versión original de este informe también es la inglesa. Y lo mismo ocurre con el informe S/2001/398, de 24 de abril de 2001 (párrafo 19).
A partir de su informe S/2001/613, de 20 de junio de 2001, es decir, el informe en el que se presenta el Plan Baker I, (párrafos 2 y 42) se produce una pequeña variación porque en esta ocasión se considera que las dos versiones originales del informe son la inglesa y la francesa. Mientras en la versión inglesa nada cambia y se sigue calificando a Marruecos como “administrative power” en la versión francesa se le califica como “puissance administrante”. Esto significa que, mientras en la versión inglesa se sigue utilizando una expresión distinta que la que empleada para designar a las “potencias administradoras” (se dice “administrative power” y no “administering power”), en la versión francesa se utiliza la misma expresión que se emplea para referirse a las potencias administradoras (“puissance administrante”).
Esta discordancia significa algo. Aunque en francés se utilice la misma expresión, en inglés no. Y esto significa que, cuando menos, no está claro que Marruecos sea la “potencia administradora” del territorio. Es más, el hecho de que haya discordancias entre la versión inglesa y la francesa sugiere que la calificación de Marruecos como “potencia administradora” no se puede hacer al no haber concordancia entre las dos versiones originales (inglesa y francesa).
Por si fuera poco, la resolución del Consejo de Seguridad (la S/RES/1359, de 29 de junio de 2001) que estudia este informe no lo aprueba ni le da su bienvenida... sino que se limita a decir “habiendo considerado el informe...” (Having considered the report/Ayant examiné le rapport). Por tanto, las afirmaciones contenidas en el informe (como la de calificar a Marruecos como “administrative power”/”puissance administrante”) no han sido avaladas por el Consejo de Seguridad.
Pero si había dudas, pronto quedaron despejadas y se volvió al punto de partida establecido por el informe de 25 de octubre de 2000. El siguiente informe en el que se alude a la “administración” marroquí es el informe S/2002/178, de 19 de febrero de 2002. Pero se produce aquí un cambio esencial: la única versión original del informe es la inglesa... y la expresión utilizada para referirse a Marruecos es otra vez la de “administrative power” (párrafos 37 y 38). Es decir, a Marruecos no se le califica como “administering power” que es el modo en el que en inglés se designa a las legalmente consideradas como “potencias administradoras” de un territorio no autónomo.
La existencia de esta expresión (“administrative power”) para designar a Marruecos en lugar de “administering power” tiene que tener, necesariamente, un significado. ¿Cuál? La de, por un lado, aludir a que Marruecos, ha establecido un poder efectivo en el territorio del Sáhara mediante una administración.... pero, por otro lado, sugerir que ese poder administrador del dominio de facto no está avalado internacionalmente y, por tanto, Marruecos no puede ser técnicamente considerada como “potencia administradora” del Sáhara Occidental.
Quinta conclusión: a partir de los informes del Secretario General de Naciones Unidas no se puede calificar a Marruecos como “potencia administradora” (administering power) del Sáhara Occidental.
VII. Marruecos no puede negociar sobre las aguas del Sáhara Occidental
El acuerdo de pesca firmado en nombre de la UE por la Comisión Europea con Marruecos el 28 de julio de 2005 incluye las aguas del Sáhara Occidental. Este hecho viene confirmado por las propias palabras del negociador jefe europeo:
“Por su parte, el negociador jefe europeo, César Deben, confirmó que el acuerdo cubre las aguas del Sáhara Occidental, no porque la Comisión considere que son marroquíes, sino porque "están bajo administración marroquí", según el acuerdo entre España y Marruecos de 1975.” (2)
Como se desprende de las palabras del negociador de la Comisión, ésta ha procedido a la firma del acuerdo a partir de una premisa que, de acuerdo con las conclusiones anteriores, es totalmente falsa. Esa premisa es que las aguas del Sáhara Occidental "están bajo administración marroquí", según el acuerdo entre España y Marruecos de 1975. Como se ha dicho, ni el acuerdo de 1975 es “entre España y Marruecos” pues se firmó también con Mauritania, ni ese acuerdo transfirió la “administración” a Marruecos.
Si lo anterior es cierto, Marruecos no puede, bajo ningún concepto, negociar sobre las aguas del Sáhara Occidental puesto que su presencia en este territorio carece de cualquier título jurídico. Pero si Marruecos no puede negociar sobre el Sáhara al no ser la potencia administradora del territorio, tampoco puede hacer la UE en virtud de lo dispuesto en sus tratados constitutivos. En efecto, por un lado, uno de los principios de la UE es el “Estado de Derecho” (Preámbulo y artículo 6 del Tratado de la Unión Europea) que la obliga a no prescindir del status jurídico que las Naciones Unidas atribuyen a Marruecos en el Sáhara Occidental. Pero, además, por otro lado, en su política exterior la UE asume “la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión,de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas” (art. 11.1 del Tratado de la Unión Europea). Uno de esos principios, como es sabido, es la autodeterminación (arts. 1.2 y 55 de la Carta de las Naciones Unidas).
A partir de esta premisa, carece de base hablar de la eventualidad de incluir una cláusula que obligue a Marruecos a prever «una compensación a los saharauis» por el uso de sus aguas territoriales. En efecto, la posibilidad de compensar a los saharauis por el uso de sus aguas territoriales sólo cabe en tanto en cuanto que esa compensación presupone un acuerdo firmado por quien es “potencia administradora” del territorio.
Este tipo de compensación parece basarse en el artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas que establece que:
“Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios.”
Ahora bien, el artículo 73 se refiere a las “potencias administradoras” de los territorios no autónomos. Ocurre, sin embargo, que Marruecos no es potencia administradora del Sáhara Occidental y, de hecho, nunca ha cumplido con el cometido que el artículo 73.e asigna a las potencias administradoras:
“transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII y XIII de esta Carta”.
Por si todo esto fuera poco, hay que recordar que el acuerdo de pesca se firma y se pretende ratificar en un momento (años 2005-2006) en el que Marruecos se niega a celebrar el referéndum de autodeterminación de la colonia que todas las resoluciones de Naciones Unidas (Comisión de Derechos Humanos, Asamblea General y Consejo de Seguridad) exigen. Resulta así claramente contradictorio que se aduzca un supuesto status marroquí de “potencia administradora” del Sáhara Occidental para para obtener beneficios con la explotación de las riquezas naturales del territorio al mismo tiempo en el que Marruecos se niega a cumplir con sus obligaciones internacionales y, en particular, con la celebración de un referéndum de autodeterminación. En este contexto, la celebración del acuerdo de pesca con Marruecos no sólo es una violación del Derecho Internacional al atribuir a Marruecos un status jurídico (el de “potencia administradora”) que no tiene, sino que además pudiera entenderse como un respaldo al rechazo de Marruecos del cumplimiento de sus obligaciones internacionales.
Sexta conclusión: Marruecos, al no ser “potencia administradora” del Sáhara Occidental no puede concertar tratados internacionales que afecten a este territorio.
Séptima conclusión: la Unión Europea, que está obligada a respetar la Carta de las Naciones Unidas no puede actuar en sentido contrario al principio de libre determinación de los pueblos.
Octava conclusión: en el momento político actual marcado por el rechazo de Marruecos a cumplir con su obligación de celebrar un referéndum de autodeterminación la ratificación de un acuerdo de pesca con Marruecos que incluya el Sáhara Occidental sólo puede ser interpretado como un espaldarazo a la política de desobediencia de Marruecos de sus obligaciones internacionales.
VIII. Conclusión.
La conclusión de todo lo anterior es evidente: Marruecos es una potencia “ocupante” y no una potencia “administradora”. Su presencia en el Sáhara Occidental no está avalada por ningún título jurídico. El acuerdo de Madrid de 1975 no atribuye a Marruecos el título de “potencia adminstradora”. En este momento, además, Marruecos exhibe con ostentación su rechazo a cumplir con su obligación de celebrar un referéndum de autodeterminación en el Sáhara Occidental.
La firma del acuerdo de pesca con Marruecos incluyendo el Sáhara Occidental, alentada por el gobierno español presidido por Rodríguez Zapatero, es un intento de otorgar indirectamente a Marruecos lo que las Naciones Unidas no le han dado: la cualidad de “potencia administradora” del Sáhara. Si esto fuera cierto, la Unión Europea tendría el dudoso honor de intentar consumar la política del último franquismo sobre el Sáhara. La entrega del Sáhara mediante el acuerdo de Madrid fue el último acto del franquismo. Que un gobierno democrático quiera concluir lo que el último gobierno de Franco dejó inconcluso debiera preocuparnos a todos.
Carlos Ruiz Miguel es Analista del GEES en el área de Magreb y en temas de Derecho Constitucional.
Notas
(1) Un extracto de esta carta ha sido difundido por la agencia oficial de prensa marroquí (MAP):
http://www.lematin.ma/journal/article.asp?id=natio&ida=57241
(2) Despacho de la agencia Europa Press de 28 de julio de 2005:
http://www.europapress.es/europa2003/noticia.aspx?cod=20050728190110&tabID=1&ch=69
7 de Marzo de 2006
¿Es Marruecos la “potencia administradora” del Sáhara Occidental según las Naciones Unidas o es la potencia “ocupante” del mismo? La respuesta, lejos de ser puramente teórica, tiene graves consecuencias prácticas, política y económicamente. La más inmediata, afecta, nada menos, a la posibilidad de concertar un acuerdo de pesca sobre aguas saharauis. El proceso de ratificación, ahora en curso, del acuerdo de pesca firmado en julio de 2005 por la Comisión Europea y Marruecos puede quedar seriamente afectado por este dato.
I. El gobierno de España induce a la UE a error respecto al status de Marruecos en el Sáhara Occidental.
El gobierno de Rodríguez Zapatero ha cambiado radicalmente la posición española en el asunto del Sáhara Occidental. Después de muerto Franco ningún gobierno español había calificado hasta ahora a Marruecos como “potencia administradora” del Sáhara Occidental. Sin embargo, altos representantes del actual gobierno español han venido insistiendo en que Marruecos es la “potencia administradora” de la colonia. El Ministro español de Asuntos Exteriores Miguel Ángel Moratinos Cuyaubé en el mes de junio de 2005 ha dicho hasta cuatro veces (en el Senado el 22 de junio, en el programa “La mirada crítica” de Tele 5 el 27 del mismo mes, el día 29 de junio en el Congreso y el 7 de agosto en Arcila) que los Acuerdos de Madrid (último acto del franquismo, por cierto), “dieron a Marruecos su calidad de potencia administradora reconocida por Naciones Unidas”. Por su parte, Agustín Santos, Asesor Ejecutivo para Asuntos Parlamentarios del MAE, en carta de 17 de Junio 2005 a los Portavoces del Intergrupo Sahara del Principado de Asturias en relación con la visita que se hizo a El Aaiún aludía a “Las autoridades marroquíes, como potencia administradora del Sahara Occidental”.
Estas afirmaciones se hacen por un gobierno, el español, que ha confesado que ha sido quien ha impulsado la celebración de un nuevo acuerdo de pesca entre la UE y Marruecos. Ese acuerdo de pesca, que la propia Comisión Europea confiesa que incluye las aguas del Sáhara Occidental, se firmó apenas unas semanas después de que el ministro Moratinos hiciera estas afirmaciones. Es obvio que la Comisión Europea ha firmado este acuerdo tras haber sido inducida a creer que Marruecos es la potencia administradora del territorio.
¿Es esto cierto? En mi opinión no y, con mucho gusto, invito al Ministro Español de Asuntos Extgeriores o a cualquiera de sus asesores a un debate público sobre la cuestión. Por ello, después de aclarar la noción de “potencia administradora” quiero argumentar, en primer lugar, que la cualidad de “potencia administradora” del Sáhara Occidental sólo se ha reconocido a España; en segundo lugar, que el acuerdo de Madrid de 1975 no trasfiere a Marruecos la cualidad de “potencia administradora” del Sáhara; en tercer lugar que esa cualidad de “potencia administradora” del Sáhara tampoco le ha sido “reconocida por Naciones Unidas”, antes bien, ha sido calificada como potencia ocupante; y, en cuarto lugar, que precisamente por eso, la UE no puede firmar un acuerdo pesquero con Marruecos que abarque las aguas del Sáhara Occidental.
II. La noción de “potencia administradora” en el Derecho Internacional.
La Carta de las Naciones Unidas se refiere en varios artículos a las metrópolis que poseen colonias. En la versión inglesa, a las metrópolis sometidas al régimen especial del Consejo de Administración Fiduciaria se les llama “administering authority”, “autorité chargé de l’administration” o “autoridad administradora” (artículos 84, 87 y 88 de la Carta de las Naciones Unidas). No existe una expresión determinada para las metrópolis distintas de las anteriores.
Ahora bien, en las resoluciones de la ONU se ha introducido un concepto, el de “potencia administradora” (administering power/puissance administrante)para referirse a ese tipo de metrópolis. Así, por ejemplo, en el caso del Sáhara Occidental, las resoluciones que aludían a España como “potencia administradora” (a partir de la resolución 2072 aluden a la “administering power”, “puissance administrante” o “potencia administradora”).
El estatuto de “potencia administradora” tiene consecuencias jurídicas importantes. Por un lado, una potencia administradora está habilitada ejercer determinados “poderes” o “competencia” sobre el territorio colonial (de tipo económico, por ejemplo). Pero, por otro lado, ese estatuto de “potencia administradora” conlleva “responsabilidades” y “obligaciones”. El artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas detalla varias de estas obligaciones. En cualquier caso, la obligación más importante es la de proceder a la descolonización del territorio.
III. España, potencia administradora del Sahara Occidental.
La última presencia continuada de España en el Sáhara Occidental comenzó en 1884. Pocos años después de su ingreso España en la ONU, España consideró oficialmente al Sáhara Occidental como “Territorio No Autónomo”, es decir, como una colonia y, por tanto, sujeta a un proceso de descolonización de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas. La ONU reconoció expresamente a España como “potencia administradora” del Sáhara. La primera resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas que califica a España como “potencia administradora” (administering power/puissance administrante)del Sáhara es la resolución 2072, de 17 de diciembre de 1965. Esta resolución, en el párrafo 2 de su parte dispositiva dice, textualmente que
“(la Asamblea General) requiere urgentemente al gobierno de España, como potencia administradora, para que tome todas las medidas pertinentes para la liberación de los territorios de Ifni y del Sáhara Occidental de la dominación colonial”.
Esta cualidad de España como “potencia administradora” del Sáhara Occidental fue expresamente reiterada por varias resoluciones posteriores de la Asamblea General: resoluciones 2229 (de 20 de diciembre de 1966), 2354 (de 19 de diciembre de 1967), 2428 (de 27 de diciembre de 1968), 2591 (de 16 de diciembre de 1969), 2711 (de 14 de diciembre de 1970), 2983 (de 14 de diciembre de 1972) y 3162 (de 14 de diciembre de 1973).
Primera conclusión: España era la potencia administradora del Sáhara Occidental cuando se inicia el proceso de descolonización de este territorio.
IV. El acuerdo de Madrid no transfiere la cualidad de “potencia administradora” a Marruecos.
El 14 de noviembre de 1975, seis días antes de la muerte de Franco, España firmó unos acuerdos con Marruecos y Mauritania. Esos acuerdos se componen de una “declaración política” que se trasladó a la ONU y de unos anejos secretos. La “Declaración de principios entre España, Marruecos y Mauritania sobre el Sáhara Occidental” (nombre oficial de lo vulgarmente conocido como “Acuerdo de Madrid”) en sus dos primeros párrafos dice:
“1º. España ratifica su resolución -reiteradamente manifestada ante la ONU- de descolonizar el territorio del Sahara occidental poniendo término a las responsabilidades y poderes que tiene sobre dicho territorio como Potencia Administradora.
2º. España procederá de inmediato a instituir una Administración temporal en el territorio en la que participarán Marruecos y Mauritania en colaboración con la Yemaá y a la cual serán transmitidas las responsabilidades y poderes a que se refiere el párrafo anterior. En su consecuencia, se acuerda designar a dos Gobernadores Adjuntos, a propuesta de Marruecos y Mauritania, a fin de que auxilien en sus funciones al Gobernador General del territorio. La terminación de la presencia española en el territorio se llevará a efecto definitivamente, antes del 28 de febrero de 1976.”
A tenor de lo anterior se deduce que España quiso abandonar su cualidad de potencia administradora, aunque, como se verá, en el Derecho no todo lo que uno quiere es legalmente posible.
El “Acuerdo de Madrid” es invocado por Marruecos como “título” de su presencia en el Sáhara, la última vez lo ha hecho en una carta dirigida por el ministro de Asuntos Exteriores de Marruecos (Benaissa) al Secretario General de la ONU (1). Sin embargo, un análisis cuidadoso del mismo revela que esto es algo más que discutible por varias razones.
En primer lugar, las “responsabilidades y poderes” de España como “potencia administradora” no fueron transferidas en ese Acuerdo a Marruecos, sino a una entidad tripartita “en la que participarán Marruecos y Mauritania” junto a España. Por eso, es rotundamente falso afirmar que los acuerdos de Madrid dieron a Marruecos su cualidad de “potencia administradora”. Esa cualidad no se le dio “a Marruecos” sino a una entidad tripartita formada por España, Marruecos y Mauritania.
En segundo lugar, esta administración tripartita asumió las “responsabilidades” que correspondían a España. La más importante de esas responsabilidades era la responsabilidad de descolonizar el territorio mediante un referéndum de autodeterminación tal y como se venía exigiendo por las resoluciones de la Asamblea General de la ONU antes citadas. La resolucion 3458 B, de 10 de diciembre de 1975 lo recordó. Es claro que la “administración tripartita” no llevó a cabo el exigido referéndum de autodeterminación, luego el acuerdo de Madrid resultó frustrado en su objeto y al no cumplir el objetivo que su texto declara debe entenderse como caducado.
En tercer lugar, conviene recordar que esta “administración tripartita” fue temporal. La misma, por definición, terminaba en el momento en el que España abandonara el Sáhara, es decir, antes del 28 de febrero de 1976. España abandonó el territorio dos días antes, el 26 de febrero de 1976. Esto significa que después del 26 de febrero de 1976 dejó de existir la administración tripartita al faltar una de las tres partes. Ahora bien, el Acuerdo no preveía que las dos partes restantes pudieran subrogarse en los derechos de la administración tripartita. La delegación de poderes que hizo España a la Administración tripartita no admitía subdelegaciones. En consecuencia, después del 26 de febrero de 1976 dejó de existir la Administración tripartita y, por tanto, Marruecos y Mauritania dejaron de ser co-administradores del territorio pues la administración no era subdelegable. Marruecos, después del 26 de febrero de 1976 no sólo no es “potencia administradora”, sino que ni siquiera puede ser considerada como “co-administradora”.
La validez jurídica del Acuerdo de Madrid ha sido cuestionada, unánimemente, por la doctrina jurídica. Pero su nulidad no sólo se predica por académicos. Su nulidad está declarada por el propio subsecretario general de la ONU y consejero jurídico de la Organización, Hans Corell. En su trascendental dictamen de 29 de enero de 2002, el consejero jurídico de la ONU dijo que:
“El Acuerdo de Madrid no transfirió la soberanía sobre el Territorio ni confirió a ninguno de los signatarios la condición de Potencia administradora, condición que España, por sí sola, no podía haber transferido unilateralmente” (apartado 6º).
Es más, este mismo dictamen recuerda que
“Marruecos, sin embargo, no figura como la Potencia administradora del Territorio en la lista de Territorios no autónomos de las Naciones Unidas y, por consiguiente, no ha transmitido la información sobre el Territorio prevista en el apartado e) del Artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas” (apartado 7º).
Este artículo 73 obliga a la potencia administradora de una colonia a transmitir a la ONU información técnica y estadística.
Segunda conclusión: El acuerdo de Madrid de 1975 no ha transferido “a Marruecos” la cualidad de potencia administradora.
Tercera conclusión: la transferencia de la cualidad de “potencia administradora” a una entidad tripartita formada por España, Marruecos y Mauritania se hizo para que esta entidad tripartita asumiera no sólo los “poderes” de la potencia administradora, sino también sus “responsabilidades”, siendo la principal la de celebrar un referéndum de autodeterminación. Es un hecho que la administración temporal tripartita no hizo frente a esas responsabilidades.
V. Las Naciones Unidas no han considerado a Marruecos como “potencia administradora” sino como “potencia ocupante”
Todas las conclusiones anteriores se hallan confirmadas por resoluciones de la Asamblea General de la ONU que, después de aprobado el Acuerdo han seguido considerando a España como “potencia administradora” y han considerado a Marruecos como “potencia ocupante”, después de constatar cómo la administración temporal tripartita no asumió las “responsabilidades” de la descolonización del territorio.
La resolución 3458 B de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 10 de diciembre de 1975, “toma nota” del acuerdo de Madrid, pero recordando a las tres partes (interim administration/administration intérimaire) que deben hacer un referéndum, como única forma de justificar aquel acto.
La resolución 3458 B admitía el acuerdo de Madrid sólo si efectivamente procedía a la autodeterminación del territorio. Previendo la posibilidad de que ello no fuera así, la propia Asamblea General aprobó la resolución 3458 A, de la misma fecha que, por dos ocasiones, se refiere a “España, como potencia administradora” (administering power/puissance administrante) en los apartados 7 y 8 de su parte dispositiva.
Pero, por si esto fuera poco, después de los acuerdos de Madrid, la Asamblea General de las Naciones Unidas al referirse a Marruecos, nunca ha empleado la expresión “potencia administradora”. Es más, ha calificado su presencia como “ocupación”, es decir, como una presencia que carece de cualquier título jurídico. La resolución 34/37, de 21 de noviembre de 1979, califica tres veces como “ocupación” (occupation/occupation) la presencia marroquí en su parte dispositiva. Y en el mismo sentido se pronuncia la resolución 35/19, de 11 de diciembre de 1980 (párrafos 3 y 9 de su parte de su parte dispositiva).
Cuarta conclusión: la única calificación de la presencia de Marruecos que se contiene en las resoluciones de las Naciones Unidas es la de potencia ocupante.
VI. Los informes del Secretario General tampoco consagran a Marruecos como “potencia administradora” del territorio
Esta calificación jurídica tan clara aparentemente aparece cuestionada a raíz de que en su informe S/2000/1029, de 25 de octubre de 2000, por primera vez el SG introdujo una expresión para referirse a Marruecos que es la de “administrative power” (párrafo 30). Ahora bien, un análisis más cuidadoso revela que nada ha cambiado. Y no sólo porque los informes del SG no son fuente de Derecho Internacional y mucho menos un instrumento jurídico capaz de modificar lo que disponga una resolución de la Asamblea General, sino porque estos informes no cambian el estatus que la Asamblea General ha dado a Marruecos. La única versión original del informe es la inglesa y la expresión utilizada para referirse a Marruecos es la de “administrative power” (párrafo 30). Es decir, al decir “administrative” pero no “administering” se está cuidando de no alterar la calificación que ha hecho la Asamblea General. A Marruecos, por tanto, no se le califica como “administering power” que es el modo en el que en inglés se designa a las legalmente consideradas como “potencias administradoras” de un territorio no autónomo, sino como “administrative power”.
Esta denominación (“administrative power”) se reitera en el informe S/2001/148, de 20 de febrero de 2001 (párrafos 2 y 22). La única versión original de este informe también es la inglesa. Y lo mismo ocurre con el informe S/2001/398, de 24 de abril de 2001 (párrafo 19).
A partir de su informe S/2001/613, de 20 de junio de 2001, es decir, el informe en el que se presenta el Plan Baker I, (párrafos 2 y 42) se produce una pequeña variación porque en esta ocasión se considera que las dos versiones originales del informe son la inglesa y la francesa. Mientras en la versión inglesa nada cambia y se sigue calificando a Marruecos como “administrative power” en la versión francesa se le califica como “puissance administrante”. Esto significa que, mientras en la versión inglesa se sigue utilizando una expresión distinta que la que empleada para designar a las “potencias administradoras” (se dice “administrative power” y no “administering power”), en la versión francesa se utiliza la misma expresión que se emplea para referirse a las potencias administradoras (“puissance administrante”).
Esta discordancia significa algo. Aunque en francés se utilice la misma expresión, en inglés no. Y esto significa que, cuando menos, no está claro que Marruecos sea la “potencia administradora” del territorio. Es más, el hecho de que haya discordancias entre la versión inglesa y la francesa sugiere que la calificación de Marruecos como “potencia administradora” no se puede hacer al no haber concordancia entre las dos versiones originales (inglesa y francesa).
Por si fuera poco, la resolución del Consejo de Seguridad (la S/RES/1359, de 29 de junio de 2001) que estudia este informe no lo aprueba ni le da su bienvenida... sino que se limita a decir “habiendo considerado el informe...” (Having considered the report/Ayant examiné le rapport). Por tanto, las afirmaciones contenidas en el informe (como la de calificar a Marruecos como “administrative power”/”puissance administrante”) no han sido avaladas por el Consejo de Seguridad.
Pero si había dudas, pronto quedaron despejadas y se volvió al punto de partida establecido por el informe de 25 de octubre de 2000. El siguiente informe en el que se alude a la “administración” marroquí es el informe S/2002/178, de 19 de febrero de 2002. Pero se produce aquí un cambio esencial: la única versión original del informe es la inglesa... y la expresión utilizada para referirse a Marruecos es otra vez la de “administrative power” (párrafos 37 y 38). Es decir, a Marruecos no se le califica como “administering power” que es el modo en el que en inglés se designa a las legalmente consideradas como “potencias administradoras” de un territorio no autónomo.
La existencia de esta expresión (“administrative power”) para designar a Marruecos en lugar de “administering power” tiene que tener, necesariamente, un significado. ¿Cuál? La de, por un lado, aludir a que Marruecos, ha establecido un poder efectivo en el territorio del Sáhara mediante una administración.... pero, por otro lado, sugerir que ese poder administrador del dominio de facto no está avalado internacionalmente y, por tanto, Marruecos no puede ser técnicamente considerada como “potencia administradora” del Sáhara Occidental.
Quinta conclusión: a partir de los informes del Secretario General de Naciones Unidas no se puede calificar a Marruecos como “potencia administradora” (administering power) del Sáhara Occidental.
VII. Marruecos no puede negociar sobre las aguas del Sáhara Occidental
El acuerdo de pesca firmado en nombre de la UE por la Comisión Europea con Marruecos el 28 de julio de 2005 incluye las aguas del Sáhara Occidental. Este hecho viene confirmado por las propias palabras del negociador jefe europeo:
“Por su parte, el negociador jefe europeo, César Deben, confirmó que el acuerdo cubre las aguas del Sáhara Occidental, no porque la Comisión considere que son marroquíes, sino porque "están bajo administración marroquí", según el acuerdo entre España y Marruecos de 1975.” (2)
Como se desprende de las palabras del negociador de la Comisión, ésta ha procedido a la firma del acuerdo a partir de una premisa que, de acuerdo con las conclusiones anteriores, es totalmente falsa. Esa premisa es que las aguas del Sáhara Occidental "están bajo administración marroquí", según el acuerdo entre España y Marruecos de 1975. Como se ha dicho, ni el acuerdo de 1975 es “entre España y Marruecos” pues se firmó también con Mauritania, ni ese acuerdo transfirió la “administración” a Marruecos.
Si lo anterior es cierto, Marruecos no puede, bajo ningún concepto, negociar sobre las aguas del Sáhara Occidental puesto que su presencia en este territorio carece de cualquier título jurídico. Pero si Marruecos no puede negociar sobre el Sáhara al no ser la potencia administradora del territorio, tampoco puede hacer la UE en virtud de lo dispuesto en sus tratados constitutivos. En efecto, por un lado, uno de los principios de la UE es el “Estado de Derecho” (Preámbulo y artículo 6 del Tratado de la Unión Europea) que la obliga a no prescindir del status jurídico que las Naciones Unidas atribuyen a Marruecos en el Sáhara Occidental. Pero, además, por otro lado, en su política exterior la UE asume “la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión,de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas” (art. 11.1 del Tratado de la Unión Europea). Uno de esos principios, como es sabido, es la autodeterminación (arts. 1.2 y 55 de la Carta de las Naciones Unidas).
A partir de esta premisa, carece de base hablar de la eventualidad de incluir una cláusula que obligue a Marruecos a prever «una compensación a los saharauis» por el uso de sus aguas territoriales. En efecto, la posibilidad de compensar a los saharauis por el uso de sus aguas territoriales sólo cabe en tanto en cuanto que esa compensación presupone un acuerdo firmado por quien es “potencia administradora” del territorio.
Este tipo de compensación parece basarse en el artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas que establece que:
“Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios.”
Ahora bien, el artículo 73 se refiere a las “potencias administradoras” de los territorios no autónomos. Ocurre, sin embargo, que Marruecos no es potencia administradora del Sáhara Occidental y, de hecho, nunca ha cumplido con el cometido que el artículo 73.e asigna a las potencias administradoras:
“transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII y XIII de esta Carta”.
Por si todo esto fuera poco, hay que recordar que el acuerdo de pesca se firma y se pretende ratificar en un momento (años 2005-2006) en el que Marruecos se niega a celebrar el referéndum de autodeterminación de la colonia que todas las resoluciones de Naciones Unidas (Comisión de Derechos Humanos, Asamblea General y Consejo de Seguridad) exigen. Resulta así claramente contradictorio que se aduzca un supuesto status marroquí de “potencia administradora” del Sáhara Occidental para para obtener beneficios con la explotación de las riquezas naturales del territorio al mismo tiempo en el que Marruecos se niega a cumplir con sus obligaciones internacionales y, en particular, con la celebración de un referéndum de autodeterminación. En este contexto, la celebración del acuerdo de pesca con Marruecos no sólo es una violación del Derecho Internacional al atribuir a Marruecos un status jurídico (el de “potencia administradora”) que no tiene, sino que además pudiera entenderse como un respaldo al rechazo de Marruecos del cumplimiento de sus obligaciones internacionales.
Sexta conclusión: Marruecos, al no ser “potencia administradora” del Sáhara Occidental no puede concertar tratados internacionales que afecten a este territorio.
Séptima conclusión: la Unión Europea, que está obligada a respetar la Carta de las Naciones Unidas no puede actuar en sentido contrario al principio de libre determinación de los pueblos.
Octava conclusión: en el momento político actual marcado por el rechazo de Marruecos a cumplir con su obligación de celebrar un referéndum de autodeterminación la ratificación de un acuerdo de pesca con Marruecos que incluya el Sáhara Occidental sólo puede ser interpretado como un espaldarazo a la política de desobediencia de Marruecos de sus obligaciones internacionales.
VIII. Conclusión.
La conclusión de todo lo anterior es evidente: Marruecos es una potencia “ocupante” y no una potencia “administradora”. Su presencia en el Sáhara Occidental no está avalada por ningún título jurídico. El acuerdo de Madrid de 1975 no atribuye a Marruecos el título de “potencia adminstradora”. En este momento, además, Marruecos exhibe con ostentación su rechazo a cumplir con su obligación de celebrar un referéndum de autodeterminación en el Sáhara Occidental.
La firma del acuerdo de pesca con Marruecos incluyendo el Sáhara Occidental, alentada por el gobierno español presidido por Rodríguez Zapatero, es un intento de otorgar indirectamente a Marruecos lo que las Naciones Unidas no le han dado: la cualidad de “potencia administradora” del Sáhara. Si esto fuera cierto, la Unión Europea tendría el dudoso honor de intentar consumar la política del último franquismo sobre el Sáhara. La entrega del Sáhara mediante el acuerdo de Madrid fue el último acto del franquismo. Que un gobierno democrático quiera concluir lo que el último gobierno de Franco dejó inconcluso debiera preocuparnos a todos.
Carlos Ruiz Miguel es Analista del GEES en el área de Magreb y en temas de Derecho Constitucional.
Notas
(1) Un extracto de esta carta ha sido difundido por la agencia oficial de prensa marroquí (MAP):
http://www.lematin.ma/journal/article.asp?id=natio&ida=57241
(2) Despacho de la agencia Europa Press de 28 de julio de 2005:
http://www.europapress.es/europa2003/noticia.aspx?cod=20050728190110&tabID=1&ch=69
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